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企业拆迁问题和对策

文章来源:中国拆迁律师网         发布日期:2012-03-30 11:38:39

[摘要]:地方政府在经营城市的目标下,大张旗鼓的进行旧房改造,而原土地上的企业被以低廉的成本安置,由此引出了“驱贫引富”的议论。城市化目标,应该是体现人民选择意愿、保障大多数人福祉的“人民城市”,而不是在强行剥夺人民利益后堆砌而成的政绩城市。在城市拆迁过程中,相对于个人利益而言,企业利益的维护更是复杂也更为隐蔽。本文首先从法律角度指出我国土地征收程序的缺陷,然后对我国城市房屋拆迁中企业遇到的问题和对策进行了系统的分析和探讨,并在此基础上提出几点看法和建议。

[关键词]:企业 拆迁 征收 问题 对策

       目前,在经营城市理念指引下,计划经济时代的低效率、僵硬的城市管理模式被打破,换之以市场经济的眼光来重新运作城市规划和事务管理,在政绩压力的驱动下,一些冠以“经营城市”美名的征地和拆迁计划纷纷出台,一些代表着城市历史风貌和文化个性的企业被一一拆迁,原有土地上的企业被以很低廉的成本安置到别的地方,而大批被拆迁异地安置的企业的苦涩,是经营城市被片面理解以致强制推行过程中人本理念的缺失,是不少城市在表面繁荣中呈现出的内涵的肤浅和戾气的张扬,这不能不说是城市化进程中的败笔。企业拆迁所涉及的不只是有型资产的赔偿问题也包括无形的企业文化资产,于个人相比它所呈现出的问题也更加复杂。企业拆迁不仅仅是企业办公位置的改变,它所揭示的深层次问题正是我国土地征收制度的缺陷及对企业品牌文化的继承问题,这不是靠成功率很低的上访和社会关怀所能解决的,只有以法律为工具,对我国土地征收程序来重新定位和思考,才能从源头上理顺关系,维护企业的合法权益。

 

一、我国土地征收程序的缺陷

      1.土地征收程序的立法比较简单、粗糙,在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在:(1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法,必须是为了公共利益需要才能征收土地,这是国际上通行的原则,亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲,表现在:一方面,我国对公共利益的界定不够明确;另一方面,公共利益在程序上没有保障,审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明。这样的一个直接后果是无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征地方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。
(2)缺少对行政机关的监督机制。孟德斯鸠说:“如果司法权同行政权合二为一,法官便握有压迫的力量。”在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,因此必须对此严加监督,防止权力滥用。但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制,如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,容易侵害集体和个人的合法权益,也会带来行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。

2.土地征收程序中对被征收者尤其是被拆迁的企业保护不足。这主要表现在几方面:
(1)土地征收程序透明度和公示性不够。如在补偿方案的确定上,是由政府自己核准并实施的,实难保障征收程序的公示性,难以避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被拆迁企业的利益获得公正的保护。企业在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会,整个征地过程中,企业都处于比较被动的局面。
(2)行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后,主要通过行政系统内部解决,法院一直不予受理,有很多纠纷经过行政复议程序后,当事人仍对复议结果不服,但状告无门,目前,此状况亟待改变,一是因为法院对此类案件置之不理,不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利,也不利于监督行政主体行使权力,从而不符和依法治国的理念;二是因为我国已是WTO成员国,我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局起诉的权利。如果行政机关做出最后裁决后,法院不能再复议,这显然和WTO的规定相矛盾。
(3)企业在拆迁过程中遇到的问题的复杂性。企业拆迁涉及的不仅仅是企业办公位置的改变,由企业办公位置改变所诱发的企业历史文化承继问题以及企业文件、会议记录、档案材料的保管和处理等一系列复杂问题。因此企业在拆迁过程中即使得到市价或市价以上的赔偿也无法弥补企业在拆迁后所造成的损失。然而想要得到合理的货币补偿在当今制度体系下已经很难实现,更何况是奢望得到的补偿同等于企业因拆迁而失去的损失,如果没有启动相应司法的保护,只会令这一切难于上青天。

 

二、对我国当前城市房屋拆迁行为中企业面临的境况的分析和探讨

     城市拆迁包涵于经营城市的范畴中,而我们最先感知“经营城市”这一概念,是在几年前的中国市长协会第三次代表大会上,当时面对城市日益商业化的挑战,与会的600多位中国市长们开始感觉到,如何经营和管理传统意义上的城市变得甚为紧迫了。然而,“新宠”一落地,很快就成了专家学者们的“众矢之的”。国务院发展研究中心的吴敬琏说:“现行的土地制度促成了地方政府”经营城市“的”宏大抱负“,”卖地生财“成泛滥之势,原因就在有关的制度很不健全。这不仅在经济发展比较落后的地方是这样,经济发展好的地方也如此。土地是老百姓生存之源,有些地方的政府(官员)却随随便便就把地给卖了,这样很危险。”
      的确,在城市发展中,尤其是近10年来,各级政府利用城市自身的土地价值,采取土地置换和有偿出让土地使用权等办法,筹集资金用于城市改造,在取得显著成效的同时,也出现了一些偏差。城市发展的总体目标与政府部门具体经营城市公有资源的目标还很难协调一致,公有资源在经济运作过程中也容易滋长腐败,这集中体现在“经营城市”观念如何来定位,在“经营城市”的过程中,政府行为很容易侵害面临拆迁的企业的权益,目前在我国旧城区中有大量的企业面临这样的窘境,这些企业有的已有数十年乃至上百年的历史。在这些即将被拆除的土地上生存着的企业也不得不面对着“背井离乡”的悲剧命运,长期在此苦心经营的品牌形象,企业文化、商业秘密等等都会直接间接的受到影响。可这些都不是拆迁后企业能在朝夕之间可以解决的,但这些都是企业生存之根本。然而企业在与政府或拆迁方协商赔偿的时候,往往忽视这一点,即使企业意识到了这一点,由于制度上的限制,它们也很难提出有利的方法抗衡政府。那么是不是只要企业一味盲目的抗衡,拒不拆迁毫无策略的抵抗到底,就可以不要搬迁,维护自己的合法权利呢?很显然在当今中国,当凭企业这个私权利的小绵羊是很难对抗公权力这个大老虎的。在当今中国的制度体系下,行政机关完全可以申请法院强制执行,拆除房屋。有了法院这个合法外衣的保护,行政机关要拆除房屋就更是如虎添翼,顺理成章了。那么房屋到底该不该由法院执行强拆?国务院法制办:有意见提出,取消《城市房屋拆迁管理条例》中的行政机关自行强制拆迁的规定,认为政府作为房屋征收主体,是当事人一方,不应有行政强拆权,只能依法申请法院强制搬迁,法院强制搬迁,可以由法院作出裁定,由政府有关部门执行,法院进行监督;也有意见认为,为了提高征收工作的效率,保证建设活动的顺利进行,实行行政强制搬迁与司法强制搬迁并行的制度;还有意见提出,不同意由法院强制执行,认为法院执行力不足,法院独立性、公正性也难以保证,司法程序太慢。综合各方面意见,并考虑到《行政强制法(草案)(三次审议稿)》关于行政强制执行由法律设定的规定,经反复研究,条例不再规定行政机关自行强制拆迁。对法院强制执行的模式,行政法规也不宜规定,拟再同有关国家机关协商解决。此外,条例增加规定,强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。
      政府在出让国有土地使用权时又有利益回报,从而使政府在房屋拆迁时总是以法律的名义站在开发商一边,导致被拆迁房屋的所有人的权利受到严重侵犯。那么,城市房屋拆迁还要不要走下去呢?毫无疑问,城市拆迁行为是有着积极的现实意义的。目前我国的城市化进程正在以前所未有的速度推进,要实现国家工业化、要发展就避免不了新增建设项目,新增建设项目就避免不了房屋拆迁,这个过程在世界上别的国家也是普遍存在的。建设的根本目的是以人为本,为人服务,为了提高和改善人民的生活水平,更为了经济发展这个永恒的目标,可是政府往往忽视了,经济发展难道就要以企业的损失为代价吗?莫非在政府的经济规划中没有企业发展这个概念?想必肯定不是如此,只是政府往往忽视拆迁给企业带来的影响,甚至有些政府是假借经济发展的合法外衣明目张胆的强取豪夺。在这种强权之下,企业如果步步退让只能自食其果。保护被拆迁企业的权益,关键在于房屋拆迁是否依法进行,职能部门是否监管有力,补偿标准是否合法合理,安置措施是否及时落实,建设资金是否按时到位,法律救济是否渠道畅通。只有严格而又有效的监督管理措施,依法而又合理的拆迁补偿安置标准,安全而又到位的拆迁和建设资金,畅通而又公正的法律救济渠道,才能从根本上达到保护被拆迁企业合法权益的目的,才能在经济建设和被拆迁企业权益保护两个方面取得双赢效果。诚如《北京市非住宅房屋拆迁评估技术标准》中的相关规定,如第三条的规定:非住宅房屋拆迁补偿价格包含两部分内容,即房屋区位补偿价和地上物补偿价。计算公式为:非住宅房屋拆迁价格=区位价格×K1×K2×K3×建筑面积+地上物补偿价(其中K1为容积率调整系数,K2为房屋原用途调整系数。K3为规划用途调整系数,当规划用途为市政府确定市政公益事业等重点工程时取0.7,其它情况取1.0.)第四条规定,地上物补偿价的计取,按北京市有关规定采取成本估价法,用房屋重置成本结合成新进行计算。但对于企业这个复杂的主体,如何清楚的界定企业的地上物补偿价以及用房屋重置成本结合成新进行计算都没有做出明确而细致的规定。这些在企业拆迁过程中,都给了有关政府部门很大的发挥空间,也使得他们可以大钻漏洞大做文章,单靠企业是很难找出相关办法和措施维护自己的合法权益。

 

三、完善房屋拆迁制度中企业维护自身权益的几点建议

1.积极和政府部门进行协商,要求政府部门协助解决相关问题。以往各地拆迁都是先发公告,后做拆迁户的思想工作,最后签订拆迁协议,这种拆迁程序最大的弊端在于所有矛盾纠纷都暴露在拆迁公告之后,政府的“单方”意愿往往不被群众理解和接受,企业也很难在短期内找到合适的办公地点等。而如果政府和被拆迁企业就拆迁中各种问题先行磋商,把各种矛盾解决在拆迁之前,等到企业对拆迁后的相关事情都安排妥当再最后定夺,则就会减少很多阻力和对企业造成不必要的伤害。“具体做法是:先确定拆迁后企业的去向;充分调动拆迁区块内企业的骨干力量和居委会干部深入拆迁区块,开展丈量、评估等拆迁前期工作,及时将有关情况向居民进行公告,对出现的矛盾和问题给予解释、说明和解决,尽量将矛盾化解在拆迁之前,由拆迁人与被拆迁企业自愿签订拆迁安置意向书,最后拆迁主管部门才正式发出拆迁公告。

2.补偿标准要合理。采取市场化的评估办法,使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨,这种“市场+保障”的补偿办法源于全国首创的南京拆迁新政策,即市场化评估加上政策保障托底,在地段补偿标准的基础上,委托独立的中介机构根据二手房价格给房屋定价,同时划定最低单价和最低总价两条保障线。最低单价按区位划分,最低保障总价是按照当地最小的经济适用房价格估价,确保企业拆迁后至少能有相对良好的办公用房。全面推广最低单价补偿和最低总价补偿制度,妥善安置被拆迁企业,进一步推进市场化的拆迁评估办法,使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨,确保拆迁补偿安置足额到位,坚持“先补偿安置、后实施搬迁”的原则。对企业拆迁中设备的损失和企业拆迁后所遇到的问题,要求给予相应的财政补贴和政策优惠。

3.要求政府部门实行拆迁服务“动迁与评估相分离”。动迁工作由具有动迁服务资质的拆迁服务单位实施,评估工作由具有价格评估资质的拆迁服务单位从事,各负其责。动迁单位受拆迁人委托从事动迁工作,对拆迁人负责;评估单位居中服务,如实评估,对法律负责,对评估结果承担法律责任。不得由同一家拆迁服务单位同时进行动迁服务和价格评估工作。动迁单位和评估单位应严格按照物价部门规定的标准向拆迁人收取动迁服务费和评估费,要坚决杜绝拆迁费用总包或者拆迁补偿安置承包。拆迁服务单位与被拆迁人分同一块蛋糕,吃亏的只能是被拆迁企业。

4.要求产权置换,将损失降到最低。首先,企业在被拆迁土地上存在的年限,不仅仅使企业员工对此有家的感情,也是企业文化的继承问题,更是企业品牌形象的根本之一。对于不可避免的拆迁,企业的办公地点势必需要移动,但是企业运作肯定是需要一个办公地点,最好的办法最是通过多方考核,寻找到可以进行产权置换的最好方法,将拆迁带来的伤害降到最低。

5.如果协商不成,建议尽早聘请专业律师采取法律方式维护企业自身权益,在实践过程中因企业占地面积一般较大、厂房较多,涉及到补偿利益亦差别较大,笔者在前不久代理安徽宿州两起企业拆迁中,在政府强拆通谍下发后,企业主聘请律师介入,通过律师的努力,发现地方政府在土地、规划、拆迁等各环节均存在手续不全的重大违法点,在法律的压力下不仅就原仅350元/平方米的补偿提升到五倍,更是另外争取到了异地安置的土地并由地方政府为企业建立新的厂房,其他损失亦得到政府的补偿。
综上所述,既然企业在拆迁过程中遇到问题是不可避免的,但单靠企业的个人力量去与政府部门抗衡无疑是以卵击石。面对这种情况,企业最好的方法是求助于法律,只有启动司法程序,借用法律的力量才能制衡政府,用司法权力去牵制政府猛如虎的公权力,企业才不至于在拆迁之后赔了夫人又折兵。

 

参考文献:

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2、张孝德:“中国城市化的陷阱:政府主导下的城市规模扩大化”《改革》,2001,6
3、周诚君等:“功能导向的经营城市与制度创新”,《上海经济研究》,2002
4、李寿廷、杨守信:“论土地使用权出让的法律性质”,《经济改革》1995年第5期
5、黄河:《房地产法(修订版)》中国政法大学出版社,1999版
6、绕会林:“城市经营浅谈”,《城市问题》2002,1