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湖北拆迁案例之十一:市发改委信息公开回复因违法而被撤销

文章来源:王冠华律师         发布日期:2014-02-13 11:01:45

  【摘要】

  基于生产、生活的需要,为核实房屋征收的合法性,李某等四人通过信息公开方式向某市发改委申请公开拟在当事人房屋所在区域土地上进行建设的建设项目立项文件及相关报审材料。其后,某市发改委对李某等四人作出信息公开答复,但答非所问,当事人不服,以答复违法为由向湖北省发改委申请行政复议。经审理,湖北省发改委最终撤销了某市发改委的信息公开回复,并责令其自收到行政复议决定书5日内重新作出答复。笔者以律师的视野对本案涉及的关键性法律问题进行了深入探讨和释解。

  【关键词】

  房屋征收;政府信息公开;答复违法;撤销;行政复议

  一、案情简介

  李某等四人在湖北省某市合法拥有门面用房,并取得合法权属手续。现有关部门在未向李某等四人出示房屋征收决定文件、亦未对李某等四人进行公平补偿安置的情形下,组织社会力量采取不法手段持续对李某等四人滋扰寻衅,咨意破坏李某等四人的财产,意欲达到强制征收李某等四人上述门面用房的不法目的。为维护自己的合法权益,寻求法律上的支持和救济,委托我所并由我所指派,由赵健律师、王冠华律师(即笔者)担任本案的代理人。

  在对房屋征收行为法律调查中,2013年12月,李某等四人通过特快专递方式向某市发改委邮寄邮件提出政府信息公开申请,申请获得拟在当事人房屋所在区域土地上进行建设的建设项目立项文件及相关报审材料。其后,某市发改委作出《关于申请信息公开的回复》(以下简称《回复》),称“你们要求我委《建设项目立项文件及报审材料》信息公开申请收悉,对项目立项、申报政策、法规及流程等,我委已在市发改委网站上进行了公开,请查询市发展和改革委员会网站的‘行政审批栏’、‘政策法规’栏。”李某等四人认为某市发改委作出上述回复,答非所问,答复违法,未履行及时、准确地公开政府信息的法定义务,故向湖北省发改委提起行政复议申请。湖北省发改委受理复议申请后,经审理认为:某市发改委虽然在法定时间内对李某等四人作出了《回复》,并告知李某等四人对项目立项、申报的政策、法规及流程的查询方式,及如有不清楚地方或需要其他情况的解决方法。但没有及时查清李某等四人要求公开信息的内容是否存在,是否属于其承办的公开事宜,没有准确地对李某等四人进行答复,告知李某等四人申请公开的信息不存在,故依法其主张不能成立,因此本机关决定撤销《回复》,某市发改委应自收到行政复议决定书起5日内向李某等四人重新作出答复。

  二、律师评析

  所谓政府信息,根据《政府信息公开条例》第二条,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。本案中,某市发改委作为地方政府的工作部门,负责建设项目的立项审批、核准或者备案工作,“建设项目立项文件”系行政许可决定,是其制作的信息,“报审材料”系其作出立项行政许可的依据性材料,且该等依据性材料的范围、数量以及要求等,均由其根据项目情况、行政许可情形以及其他相关特别要求自由裁量,故根据《行政许可法》第四十条、《政府信息公开条例》第十条规定,“建设项目立项文件及报审材料”属于某市发改委主动公开的政府信息。李某等四人根据《政府信息公开条例》第二十条申请公开该等政府信息,某市发改委理应公开。本案主要涉及政府信息公开领域中的四个重要问题,即:申请要求,答复要求,合法权益界定以及具有可复议性、可诉性的政府信息公开行为界定问题。现予以具体分析。

  (一)申请要求:具体化原则

  《政府信息公开条例》第二十条第二款规定:“政府信息公开申请应当包括……申请公开的政府信息的内容描述……”第二十一条第(四)项规定:“申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。”从文义解释的角度看,我国政府信息公开工作体现了申请具体化的原则,这也是世界各国对获得政府信息申请的一致要求。本案中,由于相关部门在对李某等四人门面用房进行强制征收时,未出示房屋征收决定等相关合法文件,李某等四人并不能够非常清晰地了解房屋征收的相关情况,否则的话,也就无需申请信息公开。因此,李某等四人在向某市发改委邮寄的政府信息公开申请表中,对“建设项目立项文件及相关报审材料”前作了“拟在当事人房屋所在区域土地上进行建设的”限定,将建设项目进行了特定化,同时界定了“报审材料”的外延,即“报审材料包括项目申请报告、企业投资项目核准申请表、城市规划意见、项目用地预审意见、环境影响评价文件的审批意见以及地质灾害危险性评估报告或说明书(地质灾害不易、低易发区内一般项目除外)”,其申请无疑是明确的、具体的,满足政府信息公开申请具体化原则的要求,某市发改委不能也不应拒绝信息公开。

  1.申请内容须明确、具体

  在政府信息公开案中,行政机关常常以申请人的申请内容不明确、不具体而拒绝提供政府信息。对此,笔者提示:申请人在提出政府信息公开申请时应当尽可能详细地对政府信息的内容进行描述。这样做的目的是使得行政机关能够寻找、确定并提供给申请人其希望获得的政府信息。

  2.申请内容描述不明确、不具体时,应当给予申请人更改、补充的机会,并提供相应的协助

  《政府信息公开条例》第二十一条第(四)项规定,“申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。”故当申请书对所需信息内容的描述不明确时,行政机关不能简单地以申请人的申请不符合法定方式为由驳回申请,而应当给予申请人更改、补充的机会,并提供相应的协助。如《上海市政府信息公开规定》第二十二条第二款规定,“申请人描述政府信息的文件名称、文号或者确切特征有困难,向行政机关咨询的,行政机关应当提供必要的帮助。”

  3.作出更改补充的告知原则上只能一次,不能滥用

  关于作出更改补充的告知次数问题,《政府信息公开条例》未具明文,但一些地方性的实施细则对此作出了明确规定,如《贵州省政府信息公开暂行规定》第二十四条第(六)项规定,“申请内容不明确或申请书形式要件不齐备的,行政机关应当出具《补正申请告知书》,一次性告知申请人作出更正、补充。”

  需要指出的是,一般而言,更改告知是行政机关受理政府信息公开申请之后,基于对申请书内容的审查而作出的一种程序性处置,是一种中间阶段的行为,尚不属于最终的行政决定。根据行政法上的成熟原则,这种程序性处置、中间阶段的行为是不能直接接受行政复议或者司法审查的。但是,前述限制是在当事人或利害关系人实体权利义务未受实际影响的前提下而言的(对相对人的权利义务并不产生实际影响的行为排除于受案范围之外),如果当事人或利害关系人认为“程序违反”已经影响到行政行为之“实体决定”,譬如,行政机关反复告知申请人对申请书进行更改、补充,迟迟不予作出政府信息公开答复,这就对其权利义务产生了实际影响,则不应受此限制。

  当然,经过更改、补充,仍然不能使政府信息特定化的,可以成为行政机关拒绝申请的理由。不过,行政机关也应当合理把握“具体描述”的限度,不能要求申请人作出具体详细的说明,如文件的标题和编号、具体项目的名称以及四至范围等,因为申请人没有见到文件、不知晓项目以前,不可能对文件、项目有具体的、详细的认识,否则将构成拖延履行信息公开的法定职责或者信息公开不作为。

  (二)答复要求:适当性原则

  根据《政府信息公开条例》第二十一条等相关规定,行政机关的答复要求是申请书要求的内容或者法律、法规规定的适当形式。换言之,即使行政机关公开了政府信息,如果不符合申请人在申请中描述的内容或者法律、法规规定的适当形式,同样属于政府信息公开申请的“未获满足”。鉴此,笔者以为,行政机关对于政府信息公开的答复要求应遵循适当性原则。内容和形式是一对范畴,内容是事物的内在要素,形式则是事物的外在要素。对于信息内容的审查一般应当尊重原告的要求,而对于信息形式的审查则应当以法律、法规规定为标准。

  本案中,李某等四人向某市发改委申请获得“建设项目立项文件及相关报审材料”,而某市发改委却告知项目立项、申报的政策、法规及流程的查询方式,及如有不清楚地方或需要其他情况的解决方法,显然不是李某等四人申请书中要求的内容,违反了信息公开答复的适当性原则,应属违法答复,湖北省发改委依此而作出撤销《回复》并责令其限期重新答复的行政复议决定无疑是正确的。

  (三)合法权益界定:知情权

  《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这里的“合法权益”指的是什么?笔者以为:关于“合法权益”的理解,不能限于《行政诉讼法》第十一条第一款关于“人身权、财产权”这两种具体权利的八项肯定列举,也不意味着涉及行政相对人人身权、财产权以外的权益如知情权、受教育权、劳动权等均不属于行政诉讼受案范围,《政府信息公开条例》第三十三条第二款作出的这一复议请求权和诉权规定,是基于《行政诉讼法》第十一条第二款以及《行政复议法》第六条第(十一)项的授权。在政府信息公开语境下,《政府信息公开条例》第一条规定:“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用,制定本条例。”因此,《政府信息公开条例》的立法宗旨所保护的“合法权益”,就是指公民、法人和其他组织依法获取政府信息的权利,即我们通常所说的知情权,也即该条例第三十三条第二款规定的受侵犯的“合法权益”。

  (四)具有可复议性、可诉性的政府信息公开行为界定:具体行政行为

  《政府信息公开条例》第三十三条第二款赋予公民、法人或者其他组织的知情权受到侵犯以复议请求权或者诉权时,其针对的对象是在政府信息公开工作中的具体行政行为,而非政府信息公开行为。这一点需要引起足够注意。

  笔者认为,政府信息公开行为依《政府信息公开条例》的相关规定有两种情形,一是主动公开行为,二是依申请公开行为。对于主动公开行为,并非针对一个特定的个人作出,因此这种行为具有抽象行政行为的特征,行政复议机关、人民法院对此受理目前尚无程序法上的依据。当然,也并非所有依申请公开行为,均属于行政诉讼的受案范围,行政复议的受案范围亦可参照适用。关于这一点,《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《政府信息公开规定》)第二条规定作出了明确规定,从条文文义来看,如果依申请公开涉及的是中间性的程序行为、非政府信息、信息创制行为以及卷宗阅览权,则不可诉,亦不可复议。因此,《政府信息公开条例》第三十三条第二款对可复议性、可诉性的政府信息公开行为界定时,使用“政府信息公开工作中的具体行政行为”术语,无疑是非常科学、准确的。

  【作者简介】北京京平律师事务所专职律师,法学博士,国际注册高级法律顾问师。