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依法行政推进法治拆迁进程

文章来源:京平拆迁律师
发布日期:2012-07-06
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  依法行政推进法治拆迁进程 

 近年来,随着城市建设和旧城改造步伐的加快,城区面貌和人民群众的居住条件得到了很大改善。而在旧城改造过程中的一项重要工作就是房屋拆迁,拆迁工作政策性、社会性、群众性很强,涉及到广大被拆迁群众的切身利益,直接关系到党和政府在人民心目中的形象,在拆迁过程中能否切实做到依法拆迁,依法维护人民群众的利益,不仅影响到城市建设进度和目标的实现,也影响着社会稳定的大局,更是贯彻落实好“三个代表”重要思想的具体体现。

  今年是《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施14周年,也是新修订的国务院《城市房屋拆迁管理条例》实施3周年,值此之际,笔者谨从合肥市拆迁安置管理办公室拆迁管理的实例中探究在房屋拆迁工作中如何坚持依法行政。

  合肥市的拆迁管理工作始于1989年合肥市拆迁安置管理办公室(简称市拆管办)的成立,市拆管办成立以后始终将加强法制建设、规范拆迁管理等内容作为办公室的工作重点,着重在立法和执法两个方面推动依法拆迁的进程,取得了一定的成绩。

  一、注重立法,加违法拆迁迁法制建设

  拆迁工作是一项政策性要求极高的工作,其针对性强、涉及面广、牵涉群众利益重大,因此只有依法调整拆迁关系才能做到群众满意、社会安定。合肥市多年来一直非常注重拆迁的立法工作,使得拆迁管理和拆迁纠纷的调处有法可依。1997年合肥市第一次以地方性法规的形式出台了《合肥市城市房屋拆迁管理办法》,该《办法》一改过去一条路一个政策,一个项目一个方案的习惯做法,首次用统一规定的拆迁政策来调整拆迁法律关系。《办法》首次将规划区范围内征用集体土地拆迁纳入全市拆迁的统一管理之中,在全国开了拆迁统一管理的先河,解决了拆迁政出多门、多头管理的混乱局面。《办法》实施以来,有效的调整了拆迁法律关系,在保护被拆迁人合法权益的同时促进了城市建设的发展,很好的解决了两者之间的关系,充分发挥出拆迁工作作为城建“排头兵”的积极作用,赢得了社会各界的一致好评。2002年,根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的修改,以及社会经济状况的变化和发展,有关部门对合肥市的拆迁《办法》及时做出了修订,修订后的《办法》在继承原《办法》好的做法基础上对一些内容进行了进一步的完善和发展,体现了立法要与时俱进的思想。《办法》适应市场经济的运行规律将社会开发拆迁与市政建设拆迁政策相并轨,对过去要求公民在市政建设拆迁中须无条件服从的观点和做法在法律的层面上给予了纠正,极大的保护了被拆迁人的合法权益。此外新修订的拆迁法规更注重保护被拆迁人合法权益,体现了拆迁立法人文关怀思想,在对低收入家庭的保障,拆迁方式的扩充以及对征地转户拆迁政策的完善等多个方面都做出了较大的调整,成为新《办法》的几个亮点。与此同时政府还出台了拆迁资金监督和补偿补助标准两个配套文件,与拆迁《办法》共同规范合肥市的拆迁管理行为。

  由于合肥市对拆迁立法工作的注重,使得合肥市在全国兄弟城市中一直都属于较为先进的几个城市之一。在2001年建设部修订《城市房屋拆迁管理条例》时,建设部特发函征求合肥市拆管办对《条例》的修改意见,办公室在认真研究的基础上并对照实际工作中的经验,对诸如拆迁人的定义、拆迁许可证的颁发条件以及拆迁货币补偿方式的采用等问题都提出了自己独到的见解,其中有部分内容还被建设部高度认同并被最终写入修订后的《城市房屋拆迁管理条例》中去。1999年,我市还因为一起拆迁行政诉讼适用法律的问题,对当时《安徽省城市房屋拆迁管理实施细则》中一个关于裁决时效条款的合法性提出异议,后经建设部复函二审法院最终维持了市拆管办的行政裁决行为,并由此确认了合肥市《办法》在该问题上立法的正确性,而省实施细则也因为这一案件最后对相关条款加以了修订。

  合肥市拆迁安置管理办公室作为全市的拆迁执法部门,在注重参与立法的同时,还注意单位内部的规章制度建设。作为政府的窗口单位,办公室严格约束自我行为,建立了来信、来访接待处理制度、行政裁决流程制度、行政裁决和强制执行公示制度等内部规章,实行“阳光行政”,充分接受拆迁当事人和社会公众的监督。

  二、依法行政,稳步推进法治拆迁进程

  “徒法不能自行”。合肥市在注重拆迁立法的同时,还坚持依法行政,注重加强执法,保证拆迁法规的严格执行。拆迁关系群众利益重大,随着我国法治进程的逐步推进,公民法律意识的逐步增强,公民用法律武器来“对抗”行政权力维护自身合法权益的案例也越来越多。合肥市的第一例拆迁行政诉讼发生在1994年,当时《中华人民共和国行政诉讼法》颁布实施也不过4年,虽然群众对于“民告官”还有所顾忌,但这毕竟是我市拆迁史上的第一次,办公室也通过行政案件对行政权力的行使有了一个全新的认识。随后,几乎每年都有拆迁行政诉讼的发生,但由于我们能很好的把握和行使行政权力,使得我们所作的每一具体行政行为都能符合法律的规定,所以在至今我办应诉的35起行政诉讼中无一例败诉经历。我们不断的从诉讼中总结经验来完善政策法规,来加强自身行政行为的缜密性和合法性。为了保证行政行为的合法性,我们在注重实体正确的同时,也非常注意在程序上的合法要求,如在行政程序中及时告知当事人权利、按照要求召开协调会、对于需要延期的拆迁项目进行延期保证整个项目的合法性、告知当事人法律救济的时效和途径等等,去年我市发生的一个拆迁行政诉讼案例就能说明这一点。“八百户”危旧房改造是我市为解决当地群众基本生活困难,提升合肥市整体形象而进行的一项德政工程,但就是这一应当地群众多年要求进行的改造项目在其前期拆迁阶段却受到了阻挠,群众提出了要无条件认可其违章建筑并无偿增加安置面积的要求,这作为本已由政府通过减免规费让利的危改工程是不可能满足的,后在多次工作仍未果的情况下拆迁人依法申请对其中的六户进行裁决。办公室在调查取证的基础上依法下达了行政裁决书,但六户以不服行政许可为由联名了84户被拆迁人向人民法院提起了行政诉讼,并围绕着拆迁公告的性质、拆迁资金证明的法律效力等内容向市拆管办质问,后法庭采信了办公室的意见,认为市拆管办核发的“八百户”拆迁许可证程序合法、材料齐备,符合法律规定,决定予以维持。后期该六户又分别以不服行政裁决为由提起行政诉讼,但法院经审查同样认为市拆管办的行政裁决行为合法并予以维持,至此这起在全市有着重大影响的拆迁纠纷总算告一段落,使得该项目的后期拆迁乃至整个合肥市的拆迁工作得以顺利进行。现在“八百户”危改的安置小区“福海家园”已部分竣工并即将启用安置,被拆迁人的居住条件和生活状况得到极大的改善。回顾该案件,主要是办公室在行政程序的许可和裁决两个阶段上依法行政、严格执法才最终保证了整个案件的胜诉。拆迁许可严格把关,做到资料齐备、资金到位后才依法发证,不因其性质的特殊性就特事特办,保证每个项目在整体上是合法的,这是前提;拆迁纠纷的裁决办公室同样遵照法定程序并适用法律,保证了每个裁决案件的程序合法、实体正确,这是关键。办公室正是在这两个环节上的严格执法才保证了我市多年来良好的拆迁秩序和稳定的社会局面。
  市拆管办对于已审批的拆迁项目采用一种动态管理的方式加强监督管理,通过政府文件形式加强对拆迁人拆迁资金的监督和依法使用,防止出现拆迁“半拉子”工程,充分保障被拆迁人的合法权益,同时也有效地避免了侵害拆迁人财产权益的现象。对于群众上访反映的违法违规拆迁行为,市拆管办及时进行查处,督促拆迁人和建设单位严格按照拆迁法规政策补偿安置被拆迁人,办公室还内设信访科并配备专人负责接待来信来访,平均每年接待来访人员近千人,查处各类违法拆迁工程近10起,很大程度上保证了被拆迁人的合法权益免受非法侵害,从而也保证了合肥市安定团结的大局。

  现在,全国的拆迁形势不容乐观,为了很好的调处拆迁法律纠纷,最高人民法院正在酝酿起草关于拆迁行政诉讼若干问题的司法解释,市拆管办也对该解释持密切关注态度,以及时调整自己的工作思路,为更好的依法行政,法治拆迁作准备。

  三、对依法拆迁的思索

  在目前我国公民各方面素质尚待进一步提高的时候,解决房屋拆迁问题的主要出路还在外部意义的法治方式治理。为此,笔者结合上述合肥市拆迁管理的具体做法就如何在拆迁管理工作中坚持依法行政提出几点拙见:

  1、尽快制定一部统一的拆迁法。要从根本上解决城市

  房屋拆迁的制度缺陷,必须制定专门法律对城市房屋拆迁问题进行规范,同时对其他有关法律进行修订。现在调整拆迁法律关系最高位阶的法律规范就是国务院《城市房屋拆迁管理条例》,但根据《中华人民共和国立法法》第8条规定对非国有财产的征收等事项只能制定法律,城市房屋拆迁问题显然属于国家制定法律规定的事项,因此拆迁立法是程序要求和制度所需。再者,目前的《条例》暂且不论其内容如何,单就其效力来看就明显与房屋拆迁的实际需要不相协调,在土地、规划和房产都有基本法进行调整的时候,作为城市建设先锋且矛盾非常尖锐突出的拆迁法律关系却仍用国务院的行政法规来调整,不论是在与相关法规的协调、自身的效力、对纠纷的调处效果和法律责任的威慑上都是不足的。国务院、建设部和最高人民法院为了保证房屋拆迁的顺利进行,不断的就房屋拆迁的一些问题发出规章、司法解释和文件,这种庞大体系的文件之间相互打架的情况时有发生,且多而杂的文件也不利于拆迁管理部门的执法和全社会的遵守,因此制定一部统一的拆迁法律势在必行。

  2、认真总结现行政策存在的问题,对照实际,制定出符合国情的拆迁法律。在我国现阶段,衡量一部好的拆迁法律的标准就是既能很好的体现和保障被拆迁人的合法权益,又能顺利的推行实施保证经济和社会的向前发展。目前拆迁问题的日益突出和形势严峻,从某种程度上来讲与政策的设定存在一定关系。立法部门应总结过去拆迁的经验,分析当前新的情况和形势,从我国现阶段的国情出发制定出一部切实可行的拆迁法律。从我国目前公民的自身素质以及法制进程来看,拆迁法律不宜具有很强的超前性,也不宜硬搬国外的做法,更不宜不顾过去好的拆迁经验做法去搞“一刀切”,应在保证被拆迁人居者有其屋的前提下逐步推行货币补偿安置方式,达到自由选择改善居住条件的最终目标。

  3、重新认识拆迁法律关系的性质,为拆迁当事人设置

  合理和必要的法律救济途径。对这一问题的不同看法会决定拆迁管理部门行政权力如何行使以及拆迁当事人法律救济途径的选择。由于我国不承认土地的私有化,因此国家对土地、规划都实行严格的行政管理,这样作为调整城市建设先行军的房屋拆迁法律关系的法律来讲也应属于公法之列,虽然拆迁人与被拆迁人之间可以就房屋拆迁的补偿安置事宜进行协商,但这必须在法律规定的范围内进行,对于拆迁当事人达不成协议申请拆迁管理部门进行裁决的,拆迁管理部门更只能是依照法律去协调和裁决。关于法律救济途径的问题,现在一些公民因为拆迁人不履行协议或房屋被非法违法拆迁去诉诸法律时,法院却以拆迁行政裁决为前置条件而予以驳回,造成公民权益保护无门的尴尬局面。因此拆迁法律应将拆迁法律关系的性质予以明确的界定,并区别民事法律关系和行政法律关系不同情况为当事人设置不同的法律救济途径,以充分保证拆迁当事人的合法权益。

  4、坚持依法行政,有法必依。拆迁管理部门在法制建设完备的前提下要严格把好审批关和监督关,为依法拆迁保驾护航。

  通过多年的城市拆迁建设,人们的拆迁法律意识和依法拆迁的社会氛围大大增强。但是违法拆迁行为仍然比较突出,主要表现在:一是有些单位的工作人员甚至领导对拆迁法规不知、不学,片面理解甚至是误解;二是有些单位存在着“能脱就脱,能拖就拖”,“少一份手续,少一份麻烦”的侥幸心理。针对这些情况,我们的态度要很明确,有法必依,执法必严,违法必究,坚决按照行政许可的条件和要求去审核拆迁项目,坚决依法查处一切违法拆迁行为。拆迁管理部门要拓宽执法的思路,加大执法检查力度,采用摸底调查和拉网式普查等形式每年组织一至两次检查,比较全面的掌握全市拆迁工作的状况,为全面加违法拆迁迁管理工作打下坚实的基础。此外拆迁管理部门还要有针对性的对一些重点和难点进行督查,一旦发现违法拆迁行为,坚决予以查处,决不姑息。对于在拆项目,拆迁管理部门要坚持执法跟踪服务,监督拆迁建设过程,通过组织检查和接受群众举报等多种途径及时发现问题和隐患,切实保障被拆迁人能按时按质得到安置和补偿。

  拆迁是城市发展所必需,但作为对被拆迁人合法权益的保护来说,拆迁管理部门在以后的工作中还要更全面的履行自己的行政权力,依法许可、规范管理、加强执法,稳妥推进法治拆迁进程,在保护好被拆迁人合法权益和促进城市建设两者之间寻找到一个契合点,更好的解决好两者之间的关系,维护来之不易的安定团结局面。

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