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以拆除“违法建筑”带动拆迁渐成潜规则的启示

文章来源:京平拆迁律师
发布日期:2013-05-20
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  近两年来,尤其是新拆迁条例实施以来,在全国的各个城市里逐渐盛行一种“以拆除违法建筑来推动拆迁”的模式:政府发布拆迁或征收公告之后,往往设定一定的搬迁期限,让被征收人按照已定的补偿标准签订补偿安置协议,如果不签订协议,城管部门就会向规划部门发函,询问该处被征收房屋是否合法,规划部门就会给城管部门回复一个所谓的“技术鉴定”函,认为该处房屋没有建设工程规划许可证等证件,应属于违法建筑,建议拆除。然后,城管部门就堂而皇之的开始对被征收房屋实施拆除。

  这种做法与违法建筑的法律界定不清与历史遗留问题有关。一般意义上的“违法建筑”,主要指的是违反土地管理法和城乡规划法的有关规定,未经规划主管部门批准,未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证,擅自建筑的建筑物和构筑物。在我国大范围集体土地与小范围国有土地之上,因历史变迁、城市经济飞速发展等客观原因造成了房屋产权登记缺失或不明晰等很多历史遗留问题,为数不少的房屋若按照严格法律规定来界定其合法性,都将可能被列为“违法建筑”的范畴之内。在中国现有的国情背景下,法律体系还不够完善、行政执法仍存在着任意性,那么,以“拆违”之名行违法拆迁之实的怪诞现象也就不难成为普遍了。

  从法律体系的角度来看,我国新拆迁条例,亦即《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。”而在一些地方法律规范性文件中也有类似规定:“对房屋合法建筑面积的认定有异议的,可以在征地补偿安置方案征求意见公告期间向区、县(市)人民政府申请复查,区、县(市)人民政府应当组织国土、规划、建设、房产部门审查后予以确定。”如此规定,将合法性不明的房屋是否属于合法建筑的定夺权交由政府组织国土、规划、建设、房产部门审查的做法,与规定政府实施征收行为的做法混为一体,使得政府在拆迁过程中判断某一被征收房屋是否构成违章建筑时有既做“裁判员”又做“运动员”之嫌。而这个“方便之门”的大开,不排除某些地方政府为自身利益考虑,对那些“不配合拆迁”的被征收人的房屋找个“合法理由”定性为“违法建筑”予以违法拆迁的可能。

  从行政执法的任意性来看,拆迁现状中,城管部门以及征收管理部门对违法建筑或违章建筑的概念及调查认定缺乏程序及实体上的法律依据,有滥用职权,任意扩大违法建设或违章建筑认定的嫌疑,由此实现征收人拆除被征收人房屋的目的,规避新条例废除行政违法拆迁的这一障碍,这将有可能造成新拆迁条例被架空。

  目前全国各地对于如何认定“合法建筑”及其“建筑面积”,都有不同的规定,在实践中常见的方法是使用航拍图或根据房屋建设使用的时间来确定房屋存在的合法性与否,这也许在某种特定情况下有一定的参考价值,但却是没有法律上的支撑,尤其是怎样确定这一时间点,将给征收方留下了太大的任意空间。如:某地方政府在发布补偿方案时,写明被征收人的自建房屋或是未办理房屋产权证件的,将2004年以前建设的房屋视为合法房屋来补偿,此时间点之后建设的房屋均视为违法建筑不予补偿或作为附属物补偿;再或者,以2001年的航拍图为标准来确定,在其图上显示的为合法建筑,反之则为违法建筑;可以说,这种现象现在全国征地拆迁中普遍存在,且主要集中在农村集体土地区域。难道说地方政府一刀切的规定,主观设置年限来判定违建就是合法的吗?显然不是!那么现在众多地区却以此作为强制拆除被征收人房屋的杀手锏,这无论在精神上还是实体利益上都给被征收人带来了巨大伤害。被征收人愤懑不平,矛盾因子也因此而积聚,加大了引起暴力反抗恶性事件发生的机率。

  更加令人堪忧的是,现在有些地方出现了有房产证的被吊销房产证、有土地使用权证的被拒绝变更的情形。这一做法如果被推广之后,不但新拆迁条例被架空,就连行政强制法也会变得虚无。因为这种行政执法的任意性,可以随心所欲地将老百姓的房子认定为违法建筑,而城管部门也就可以根据城乡规划法的规定强行拆除被征收人的房屋了,等于还是变相的实施了行政违法拆迁的行为!

  2011年9月,最高院公布了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》。通知要求,必须慎用强制手段,笔者认为此文的目的不单是为实施司法违法拆迁而强调的,更应该对包括上述变相实现行政违法拆迁目的行为而敲响警钟。2013年4月3日起施行的《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定,根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神,对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。这一解释将违章建筑的拆除权限再次明确赋予给了政府,无疑增强了行政机关对违建拆除的“信心”,从某种程度上更是增大了 “以拆违促拆迁”的力度。行政机关的依法行政能力、执法权限、执法力度等更是直接关系到各类“违章建筑”的命运和被拆除人的利益,因此,希望各政府职能部门能对此高度重视,立法部门也能在违法建筑认定以及合理补偿问题上做出有效的规定,避免利用简单独断的认定方法造成对被征收人实体权益的侵害,更从根源上有效杜绝恶性流血事件的发生,不能任由以“拆违”带动拆迁的现象成为潜规则。

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