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最高院判例:在复议、诉讼法定期限内,应当停止执行强制拆除违法建筑

文章来源:最高人民法院         发布日期:2020-06-02 09:31:13

  【裁判要旨】

  《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定,在复议、诉讼法定期限内,应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。

  【裁判文书】

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 判 决 书

  (2019)最高法行再228号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)胡素媚,女,住广西壮族自治区南宁市青秀区

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)广西壮族自治区南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会。住所地:广西壮族自治区南宁市青秀区凤岭南路6号

  法定代表人蓝飞,主任

  再审申请人胡素媚因诉被申请人广西壮族自治区南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会(以下简称青秀山管委会)行政强制及行政赔偿一案,不服广西壮族自治区高级人民法院(以下简称广西高院)于2018年12月26日作出的(2018)桂行终503号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年7月22日立案审查,并于2019年9月27日作出(2019)最高法行申8771号行政裁定,提审该案。2019年10月22日,本院编立提审案号,并依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。

  广西壮族自治区南宁市中级人民法院(以下简称南宁中院)一审查明,2014年12月4日,广西壮族自治区南宁市规划管理局(以下简称南宁市规划局)对胡素媚所建案涉房屋作出《规划检查通知书》,要求该房屋屋主三日内携带相关证件手续到青秀山管委会接受检查。同日,青秀山管委会亦作出《责令限期举证通知书》,认为案涉房屋存在非法占地嫌疑,要求屋主在2014年12月7日前提交有关土地权利文件用于检查。2014年12月5日,青秀山管委会对案涉房屋的租户作出《限期搬迁通知》,告知案涉房屋将被拆除,要求租户于2014年12月20日前搬离所租住房屋,并及时转移房内相关物品,逾期未搬离,后果自负。2014年12月8日,南宁市规划局作出《关于责令违法建设工程的建设单位(所有人、管理人)依法接受处理的公告》,限案涉房屋的建设人15日内到青秀山管委会接受处理,否则将依法对案涉房屋进行强制拆除或者没收。2014年12月24日,南宁市规划局作出青山规决(2014)29号《行政处罚决定书》,认定案涉房屋为违法建设,限案涉房屋建设人三日内自行拆除该房屋。胡素媚对该处罚决定不服申请行政复议,广西壮族自治区南宁市人民政府(以下简称南宁市政府)于2015年4月10日作出南府复议〔2015〕63号《行政复议决定书》,维持上述处罚决定。2014年12月29日,青秀山管委会作出青山催〔2014〕30号《履行行政处罚决定催告书》,对案涉房屋的建设人进行催告,限其三日内自行拆除违法建设,逾期将强制拆除,同时也告知了陈述和申辩权。同日,青秀山管委会发布了青山强公(2014)30号《强制拆除违法建(构)筑物公告》,以督促上述违法建设的建设人三日内自行拆除违法建设。2015年1月21日,青秀山管委会作出青山强决〔2015〕1号《强制拆除决定书》(以下简称1号《强制拆除决定书》),并于同日对案涉房屋实施强制拆除。2015年4月19日,胡素媚提起行政诉讼,请求确认青秀山管委会实施强拆胡素媚案涉房屋行政行为违法;判令青秀山管委会赔偿胡素媚案涉房屋及地上附着物损失2175000元、家具和电器用品等损失20000元;判令青秀山管委会解决胡素媚居住问题。

  另,广西壮族自治区南宁市青秀区人民政府(以下简称青秀区政府)作出的青政发[2008]24号《关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》(以下简称24号《方案》)规定,”由于历史原因,青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续,因此,在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认,……按照这样的标准,住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”。南宁市政府作出的南府发〔2009〕62号《关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》(以下简称62号《意见》)记载:”没有或仅有部分建房手续证明的房屋,应从尊重历史事实,维护村民合法权益的角度考虑,对房屋的建设情况进行鉴定和审查,符合建设规定的,给予补办相关手续证明并给予补偿。”

  南宁中院(2015)南市行一初字第186号行政判决认为,青秀山管委会于2015年1月21日作出1号《强制拆除决定书》后,当日便强制拆除了案涉房屋,该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内,应确认违法。胡素媚未能提供合法的用地和建房手续,对其赔偿请求,本不应支持。但基于24号《方案》和62号《意见》的精神,对于胡素媚案涉房屋及地上附着物的损失应当给予赔偿。由于案涉房屋不是合法建筑,且不符合一户一宅原则,不能完全按照房屋的面积进行赔偿,根据南宁市政府南府办函〔2013〕269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等4个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》(以下简称269号《通知》)所确定的补偿标准,确定胡素媚户的赔偿数额总共为人民币955546.08元。根据胡素媚户共有四口人、两栋房屋,案涉房屋为胡素媚所建,另一栋为其父母胡子波、黄凤香所建,胡素媚的妹妹胡楚敏还未成年,跟随父母居住生活的事实,依据公平原则,确定案涉房屋的赔偿数额为胡素媚户征地拆迁补偿数额的四分之一,即955546.08×1/4=238886.52元。胡素媚主张家具、电器损失,但并未提交相关证据,不予支持。由于胡素媚要求赔偿房屋及地上附着物损失的主张已得到支持,因此,其要求青秀山管委会再解决居住问题的主张不成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定,判决确认青秀山管委会于2015年1月21日强制拆除案涉房屋的行为违法;由青秀山管委会于本判决生效之日起60日内赔偿胡素媚房屋、地上附着物损失共计人民币238886.52元;驳回胡素媚的其它诉讼请求。胡素媚不服,提起上诉。

  广西高院(2018)桂行终503号行政判决认为,胡素媚上诉提出”房屋内财产损失约计363180元”以及”搬迁补助费4350元、搬迁误工费500元及临时过渡补助费10989元”的请求属于新的诉讼请求,但未提出正当理由,不予准许。关于被拆除的案涉房屋以及地上附着物的损失。由于胡素媚未能提供合法的用地和建房手续,案涉房屋不是合法建筑,不符合一户一宅原则,不能完全按照房屋的面积进行赔偿,胡素媚提出按国有土地使用权上的房屋予以产权调换或赔偿的主张,没有事实和法律依据。但基于胡素媚案涉房屋位于征地拆迁范围,根据24号《方案》的规定,同时参照62号《意见》以及269号《通知》所确定的补偿标准,根据每户的人口数量计算赔偿数额,确认胡素媚户的赔偿数额共计955546.08元。因胡素媚户共有四口人,依据公平原则,一审判决确定胡素媚可获得征地拆迁补偿数额的四分之一,即955546.08×1/4=238886.52元,并无不当。关于胡素媚主张的家电、家具损失,其未提交相关证据予以证实,因此一审判决不支持其该项主张正确。由于胡素媚请求赔偿房屋及地上附着物损失的主张已得到支持,对于其请求青秀山管委会给予其解决居住问题的主张一审不再支持并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

  胡素媚申请再审称:1.原审遗漏了其主张的房屋内财产损失和征地拆迁搬迁补助费、误工费、临时过渡补助费等损失;2.原审对案涉房屋的赔偿数额没有计算公式,是按人口计算赔偿,还是按照房屋价值计算赔偿没有明确定论。综上,请求:撤销二审判决和一审判决第二、第三项;改判青秀山管委会恢复房屋原状或者按规定确定应补偿的比例后进行换算,最少应产权调换60平方米房屋给胡素媚并赔偿房屋损失243750元;判决支持胡素媚在原审主张的房屋内财产损失和征地拆迁搬迁补助费、误工费、临时过渡补助费等损失。

  青秀山管委会答辩称,一、二审判决认定案涉房屋、地上附着物损失238886.52元合法有据;胡素媚主张案涉房屋已转为国有土地上的房屋没有事实和法律依据;胡素媚没有证据证明房屋内财产损失,一、二审判决驳回其损失主张,合法有据。综上,请求驳回胡素媚的再审申请,维持原判。

  本院对一、二审认定基本事实予以认可。

  经再审查明,269号《通知》载明:”四、政策依据:(四)《关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》(青政发[2008]24号);(十)《南宁市征收集体土地及补偿安置办法》(南府发〔2013〕10号)。””六、征地拆迁补偿(补助)标准:(二)拆迁补偿(补助)标准:1.住宅房屋补偿(补助)标准。对于在征地预公告发布前建设,且不属于有关行政机关已按程序认定为违法建设的住宅房屋,按被拆迁户家庭安置人口计算,人均建筑面积80㎡以内的,补偿标准为框架结构2320元/㎡、砖混结构2090元/㎡、砖木结构1640元/㎡,简易结构1340元/㎡;人均建筑面积超过80平方米但在180平方米以内的部分,在被拆迁户配合拆迁的前提下,可参照南府发〔2008〕15号文‘农业生产配套用房’补偿标准,给予不超过250元/㎡的补助;人均建筑面积超过180平方米以上的部分不再补助。对于征地预公告发布后建设,且未取得有关建设手续的住宅房屋,按违法建设处置,不予以补偿。”

  本院认为,《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定:”对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定,在复议、诉讼法定期限内,应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。本案中,青秀山管委会于2015年1月21日作出1号《强制拆除决定书》后,当日便强制拆除了案涉房屋,该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或者提起行政诉讼的法定期限之内,违反了上述法律规定。一、二审判决据此确认青秀山管委会强制拆除案涉房屋违法正确,本院予以支持。

  《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:”国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据上述规定,获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵犯,造成损害。胡素媚被拆除的房屋不属于合法财产,依法本不应给予赔偿。但青秀区政府对青山园艺场房屋有特殊认定,即24号《方案》明确,”由于历史原因,青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续,因此,在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认,……按照这样的标准,住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”,结合62号《意见》中,有关”没有或仅有部分建房手续证明的房屋,应从尊重历史事实,维护村民合法权益的角度考虑,对房屋的建设情况进行鉴定和审查,符合建设规定的,给予补办相关手续证明并给予补偿”的意见,案涉房屋虽被认定为违法建筑,但可给予一定补偿。至于补偿数额如何确定,一、二审法院参照相邻时期拆迁地段补偿标准,即269号《通知》来确定案涉房屋补偿金额并无不当。根据269号《通知》所列补偿标准,可以确认胡素媚户的房屋损失和地上附着物补偿数额为:2320元/㎡/人×80㎡×4人+250元/㎡/人×100㎡×4人+113146.08元(地上附着物部分)=955546.08元。因黄凤香、胡子波、胡楚敏共同居住于W154房,胡素媚居住于W405房,依据公平原则,确定胡素媚获得上述征地拆迁补偿数额的四分之一,即955546.08元×1/4=238886.52元。上述计算方法数据真实、公式清楚、结果合理,本院予以支持。胡素媚主张原审对案涉房屋的赔偿数额没有计算公式,是按人口计算赔偿还是按照房屋价值计算赔偿没有明确定论,缺乏事实依据,本院不予支持。

  《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定:”行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:……(四)造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条第八项规定:”侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的,按照下列规定处理:……(八)对财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定:”在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款规定:”当事人的损失因客观原因无法鉴定的,人民法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定:”法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验,进行全面、客观和公正地分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,排除不具有关联性的证据材料,准确认定案件事实。”本案中,青秀山管委会在实施强制拆除案涉房屋过程中,未依法妥善处置胡素媚的合法财产,未对其进行清点、登记造册并留存证据,导致青秀山管委会实施违法强制拆除行为后,胡素媚无法提交证据证明其屋内家具和电器用品等损失,故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定,对胡素媚房屋内家具和电器用品损失事实的举证责任应当由青秀山管委会承担,并在未能提供任何相关证据的情况下,承担举证不能的不利后果。同时,考虑到胡素媚在原审时仅提供了拆除后的现场照片,故应当根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第三款和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定,综合考虑被拆除房屋所在地村民生活水平等因素及根据一般生活经验、生活常识,对胡素媚一审起诉时提出的案涉房屋内家具和电器用品等损失进行认定。胡素媚所建房屋征地办编号W405,面积达423.61㎡,在拆除之前有租给他人使用的事实,其请求家具和电器用品损失合计人民币20000元属于合理范畴,应当予以支持。一、二审法院认为胡素媚未提交相关证据证明案涉房屋内家具、电器用品等损失,适用法律错误,应予纠正。

  《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第七十条规定:”起诉状副本送达被告后,原告提出新的诉讼请求的,人民法院不予准许,但有正当理由的除外。”本案中,胡素媚在一审的诉讼请求为,确认青秀山管委会实施强拆胡素媚案涉房屋行政行为违法;判令青秀山管委会赔偿胡素媚案涉房屋及地上附着物损失2175000元、家具和电器用品等损失20000元;判令青秀山管委会解决胡素媚居住问题。胡素媚在二审上诉期间请求由青秀山管委会恢复房屋原状或赔偿其原集体土地上的房屋转变为国有土地上房屋,产权调换50㎡房屋给胡素媚;赔偿产权调换剩余房屋面积损失1540000元、屋内财产损失363180元、房屋搬迁补助费4350元、搬迁误工费500元及临时过渡补助费10989元。以上系新的诉讼请求,但均未提出正当理由,二审对此问题已明确不予准许。故胡素媚主张原审法院遗漏了其主张的房屋内财产损失和征地拆迁搬迁补助费、误工费、临时过渡补助费等损失,没有事实和法律依据,本院不予支持。

  综上,一、二审判决确认青秀山管委会强制拆除案涉房屋行为违法正确,应予维持;一、二审判决青秀山管委会对于该违法拆除行为所造成的案涉房屋和地上附着物的损失应当予以补偿正确,但一、二审判决对胡素媚被拆除的案涉房屋内日常生活用品损失没有给予赔偿不当,应予纠正。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项,《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条的规定,判决如下:

  一、撤销广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终503号行政判决;

  二、撤销广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第186号行政判决第三项;

  三、维持广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第186号行政判决第一项;

  四、变更广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2015)南市行一初字第186号行政判决第二项为:由广西壮族自治区南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会于本判决生效之日起60日内赔偿胡素媚房屋、地上附着物损失人民币238886.52元,房屋内家具、电器用品损失人民币20000元;

  五、驳回胡素媚的其他诉讼请求。

  一、二审案件受理费共100元,由被申请人广西壮族自治区南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会负担。

  本判决为终审判决。

  审 判 长 田心则

  审 判 员 杨志华

  审 判 员 寇秉辉

  法官助理 胡 荣

  书 记 员 陈茂森

  二〇一九年十二月十日